Publiziert am: 21.03.2014

Die Botschaft zielt am Problem vorbei

ERBSCHAFTSSTEUER-INITIATIVE – Der Lausanner Professor Pierre-Marie Glauser wirft dem Bundesrat ein «erstaunliches Versäumnis» bei seiner Beurteilung der «Einheit der Materie» vor. Der sgv fordert erneut, dass das Parlament die Initiative für ungültig erklärt.

Die Volksinitiative «Millionen-Erbschaften für unsere AHV besteuern» (Erbschaftssteuerreform) wirft das Problem der Einhaltung des verfassungsmässigen Prinzips der Einheit der Materie auf. In einem für den Schweizerischen Gewerbeverband sgv erstellten Rechtsgutachten komme ich zum Schluss, dass die Einheit der Materie im vorliegenden Fall nicht gewährleistet ist und die Ini­tiative deshalb vom eidgenössischen Parlament als ungültig erklärt werden muss. In seiner Botschaft vom 13. Dezember 2013 vertritt der Bundesrat eine andere Position, ohne jedoch auf die tatsächliche Problematik einzugehen, zu der erstaunlicherweise Stillschweigen herrscht.

Was heisst «Einheit der Materie»?

Die Einheit der Materie ist eine verfassungsrechtliche Vorgabe (Art. 139 Abs. 3 BV), von der die Gültigkeit einer Initiative abhängt. Dieses Prinzip will den freien Ausdruck der politischen Rechte garantieren und dem Stimmbürger ermöglichen, sich unmissverständlich und in aller Wahlfreiheit an der Urne mit einem klaren Ja oder Nein auszudrücken. Denn es gilt zu vermeiden, dass sich der Stimmberechtigte gezwungen sieht, für oder gegen ein Projekt zu votieren, und damit auch ein anderes annehmen oder ablehnen muss, das ihm gleichzeitig unterbreitet wird. Enthält eine Initiative mehrere Elemente, muss zwischen diesen ein «sachlicher Zusammenhang» bestehen.

«DREI THEMEN IN EINER INITIATIVE – das ist nicht zulässig.»

Die Definition dieser Anforderung ist Inhalt zahlreicher rechtswissenschaftlicher Analysen. Im Wesentlichen gilt: Umfasst ein und dieselbe Initiative mehrere Themenbereiche, müssen diese untereinander durch einen besonders direkten Zusammenhang verbunden sein – ein einfacher finanzieller Zusammenhang beispielsweise reicht nicht. Zwei Fragen, die zum gleichen politischen Problem gehören, können dem Volk zusammen vorgelegt werden. Hingegen ist es nicht zulässig, zwei verschiedene Themen in ein und derselben Initiative miteinander zu verbinden.

Selbstverständlich müssen für die Klärung dieses Problems auch die politischen Komponenten der zur Abstimmung unterbreiteten Projekte berücksichtigt werden.

Die AHV neu finanzieren?

Im vorliegenden Fall der Initiative für die Einführung einer Bundessteuer auf Erbschaften geht es um drei verschiedene Themen. Da ist der neue Artikel 129a BV, der eine Erbschafts- und Schenkungssteuer einführen will, von deren Ertrag zwei Drittel der AHV zukommen sollen. Dabei ist vorgesehen, dass die Kantone ihre Kompetenzen zur Erhebung eigener Steuern auf Erbschaften und Schenkungen verlieren würden. Zwar sind diese beiden ersten Ziele durch eine gewisse Logik miteinander verbunden, doch man kann sich bereits fragen, ob es nicht zwei Themen sind, die separat behandelt werden müssten. Die Initiative beinhaltet jedoch noch ein drittes Thema: Gemäss dem vorliegenden Text sollen die verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Finanzierung der AHV abgeändert werden. Und hier liegt das Hauptproblem im Zusammenhang mit dem Prinzip der Einheit der Materie.

«DIE AUSWIRKUNGEN AUF DIE AHV WERDEN MIT KEINEM WORT ­ERWÄHNT.»

Der heute geltende Art. 112 Abs. 3 BV hält fest, dass die Erste Säule finanziert wird: a) «durch Beiträge der Versicherten» und b) «durch Leistungen des Bundes». Damit die AHV ihren Charakter als Sozialversicherung beibehält, besagt Art. 112 Abs. 4 BV, «die Leistungen des Bundes betragen höchstens die Hälfte der Ausgaben». Die Initiative sieht jedoch die Einführung eines neuen Art. 112 Abs. 3 lit.abis BV vor: zu «den Leistungen des Bundes» sollen als Quelle für eine zusätzliche Finanzierung die Einkünfte aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer hinzukommen. Weil aber der restliche Art. 112 – insbesondere Abs. 4 – unverändert bleiben würde, liegt es auf der Hand, dass die Einkünfte aus der neuen Steuer von der allgemeinen Bundesfinanzierung der AHV getrennt behandelt werden müssten und damit nicht unter die auf 50 Prozent der Ausgaben beschränkten Bundesleistungen fielen. Daher könnte die AHV künftig durch den Bund in Höhe von höchstens 50 Prozent durch Leistungen im Sinne der aktuellen Version von Art. 112 finanziert werden, zu welchem Betrag die Mittel der neuen Bundessteuer auf Erbschaften und Schenkungen hinzukämen. Die Versicherungseigenschaft der 1. Säule würde dadurch infrage gestellt, weil die AHV von nun an potenziell zum Grossteil aus öffentlichen Mitteln finanziert würde.

Ein eigenständiges Thema

Der neue Art. 112 Abs. 3 lit. abis BV und seine Auswirkungen auf die Finanzierungsstruktur der AHV ist ein eigenständiges politisches Thema, wichtig insbesondere in Zeiten, in welchen die Finanzierung der So­zialversicherungen eine Frage von grosser Aktualität darstellt. Dieser Aspekt der Initiative ist politisch umso sensibler, denn er könnte als Alternative zu den Lösungen der AHV-Finanzierung erscheinen, die bisher auf Versicherungskonzepten wie Erhöhung des Rentenalters, Her­aufsetzung der Beiträge usw. basieren.

Es ist deshalb überaus erstaunlich, dass der Bundesrat in seiner Botschaft den Aspekt des neuen Art. 112 Abs. 3 lit. abis BV der Initiative mit keinem Wort würdigt. Die Regierung kommt zum Schluss, dass die Initiative das Prinzip der Einheit der Materie respektiert – hauptsächlich deshalb, weil es nicht ungewöhnlich ist, eine Steuer vorzusehen, deren Mittel zur Deckung bestimmter Ausgaben verwendet werden (zweckgebundene Steuer). In diesem Punkt hat der Bundesrat absolut recht. Allerdings beurteilt er damit nur den neuen Art. 129a BV (Erbschafts- und Schenkungssteuer) und unterlässt es komplett, die mit der Finanzierugsstruktur der AHV zusammenhängenden Dispositionen des neuen Art. 112 Abs. 3 lit. abis BV zu berücksichtigen. Dieser Verfassungsartikel und seine Auswirkungen auf die Finanzierungsstruktur der 1. Säule werden in der Botschaft überhaupt nicht erwähnt, weder in Bezug auf die Problematik der Einheit der Materie noch irgendwo sonst im restlichen Dokument.

Hoffen auf das Parlament

Dieses «Versäumnis» des Bundesrates ist mehr als nur erstaunlich und impliziert, dass die Botschaft an der reellen Problematik in Zusammenhang mit der Einheit der Materie vorbei­zielt. Unter diesen Umständen bleibt nur zu hoffen, dass das Parlament die Position des Bundesrates überdenkt, wie es das schon früher in Bezug auf die Einheit der Materie getan hat, und die Initiative für ungültig erklärt.