Publiziert am: 09.02.2018

«Kaum zu überschätzen»

CHRISTOPH A. SCHALTEGGER – Der Professor für Politische Ökonomie hält die Schuldenbremse für den Bundeshaushalt als unverzichtbar. Und sie sei auch auf die Sozialwerke übertragbar.

Schweizerische Gewerbezeitung: Weshalb wurde die Schuldenbremse im Jahr 2003 eingeführt?

nChristoph A. Schaltegger: Zwar kannte der Bundeshaushalt seit 1958 die Verfassungsvorgabe, «der Fehlbetrag der Bilanz des Bundes ist abzutragen. Dabei ist auf die Lage der Wirtschaft Rücksicht zu nehmen». Allerdings fiel es der Politik insbesondere während der 1990er-Jahre zunehmend schwer, sich an diese Vorgabe zu halten. Ende 1998 betrugen die Bruttoschulden des Bundes über 110 Milliarden Franken. Innert acht Jahren hatten sich die Schulden beinahe verdreifacht. Die Schweiz drohte in eine Schuldenspirale zu geraten, bei der ein immer grösserer Teil des Budgets für die Bedienung der Staatsschulden aufgefressen wird.

In dieser Situation kam der damalige Bundesrat und Chef des EFD, Kaspar Villiger, zur Einsicht, dass es eines strategischen Ansatzes in der Finanzpolitik bedurfte, um dem inhärenten Hang des Parlaments zum Defizit Einhalt zu gebieten. Leistungen zu versprechen, ist attraktiver als Steuern zu erheben, insbesondere dann, wenn man für die verursachten Schulden nicht haften muss. Mit der Schuldenbremse überwindet die Politik dieses Problem der mangelnden Selbstbeschränkung. In Villigers Worten: «Wenn sich schon Odysseus an den Mast binden liess, um nicht den Gesängen der Sirenen zu erliegen, so ist es gewiss nicht schlecht, wenn sich auch die Politik gegen Verführungen wappnet.»

Welche Bedeutung hat die Schuldenbremse für den Schweizer Bundeshaushalt 15 Jahre nach ihrer Einführung?

n Die Schuldenbremse ist mit der verfassungsmässigen Verankerung heute das zentrale Regelwerk für die Gewährleistung einer nachhaltigen Finanzpolitik. Konkret kann man nach 15-järiger Erfahrung sagen, die Schuldenbremse hat ihre beiden Ziele erreicht: Erstens die Beseitigung struktureller Defizite zur mittel- und lang­fristigen Stabilisierung der Verschuldung, und zweitens die Gewährung kurzfristiger antizyklischer Budgetspielräume zur Stabilisierung konjunktureller Schwankungen. Der Erfolg straft alle jene Lügen, die sich anfangs sehr kritisch zur Schuldenbremse geäussert haben. Die Bedeutung der Schuldenbremse kann kaum überbewertet werden. En

Schweizerische Gewerbezeitung: Inwiefern ist das Instrument der Schuldenbremse auch ein Erfolgsfaktor im Vergleich mit den 
Finanzhaushalten unserer Nachbarländer?

nChristoph A. Schaltegger: Der internationale Vergleich fällt für die Schweiz überaus positiv aus: In Europa und den USA sind die Staatsschulden in den letzten Jahren massiv angestiegen. Diese Entwicklung hat auch vor unseren Nachbar­ländern keinen Halt gemacht. In Italien war ein Staatsbankrott zeitweise eine reale Gefahr. In der Schweiz dagegen reduzierte sich die gesamte Staats­verschuldung – gemessen am Bruttoinlandprodukt – seit 2003 von 48 Prozent auf rund 30 Prozent. Der Erfolg hat sich herumgesprochen. Es ist entsprechend interessant, dass beispielsweise Deutschland 2009 eine Schuldenbremse nach Schweizer Vorbild eingeführt hat. In der Tat entwickelte sich die Schuldenbremse zum Exportprodukt der Schweiz: Auch Polen, Spanien, Ungarn und Bulgarien führten nationale Schuldenbremsen ein. Der Erfolg einer Schuldenbremse hängt allerdings immer von der konkreten Ausgestaltung und der spezifischen Situation in einem Land ab.

Kritiker relativieren die Bedeutung der Schuldenbremse immer wieder. Wie würde sich der Bundeshaushalt heute präsentieren, wenn es dieses Instrument nicht gäbe?

n Seit Inkrafttreten wurden alleine die Bruttoschulden des Bundes von 124 auf knapp 100 Milliarden Franken abgebaut. Gemessen am BIP verminderten sich die Bundesschulden sogar deutlich stärker – von gut 26 Prozent auf heute rund 15 Prozent. Nichtsdestotrotz gab es gerade in der politischen Diskussion immer wieder Zweifel an der tatsächlichen Wirksamkeit der Schuldenbremse.

«ich bin überzeugt, dass die Schuldenbremse auch auf die sozialwerke übertragen werden sollte.»

Das Wachstum des realen BIP be­trug im Zeitraum von 2003 bis 2013 etwa 24 Prozent, während es in der Periode von 1993 bis 2003 lediglich rund 16 Prozent betrug. Einige argumentieren daher, dass die positive Entwicklung des Schulden­standes primär auf die gesamtwirtschaftlichen Umstände zurückzuführen ist. Michele Salvi und ich haben diese Fragestellung daher wissenschaftlich untersucht. Mithilfe einer konterfaktischen Analyse konnten wir zeigen, dass die Schuldenquote des Bundes im Zeitraum von 2003 bis 2010 mithilfe der Schuldenbremse um 17 Prozentpunkte gesenkt wurde. Im gleichen Zeitraum hat die Anwendung der Schuldenbremse den strukturellen Haushaltssaldo durchschnittlich um rund 3 Prozentpunkte pro Jahr verbessert. Alles in allem spricht die empirische Evidenz für eine ursächliche Senkung der Bundesschuldenquote mithilfe der Schuldenbremse – sie war entscheidender Erfolgsfaktor der positiven Haushaltsentwicklung.

Ist der Abbau von Schulden per se ein Ziel, das Sie gutheissen?

n Staatsschulden sind weder gut noch schlecht. Staatsschulden gestatten die Glättung der Steuerbelastung über den Konjunkturzyklus und sind damit ein Instrument zur Verstetigung der Finanz- und Steuerpolitik. Die Schuldenbremse verhindert diesen massvollen Einsatz der Verschuldung nicht, sondern ist eine Art Prävention gegen die Verführungen zu struktureller und exzessiver Verschuldung.

Im Weiteren gibt es gute Gründe für den Abbau der Verschuldung auf ein moderates Niveau. Erstens stärkt dies die Widerstandskraft der Finanzpolitik im Falle schwerer Rezessionen – man spricht von Resilienz. Zweitens stellen hohe Schuldenstände wegen der Schuldenintoleranz auf den internationalen Kapitalmärkten oft ein Hindernis für das Wirtschaftswachstum dar.

Das Kernstück der Schulden­bremse ist einfach: Über einen Konjunkturzyklus hinweg dürfen die Ausgaben nicht grösser sein als die Einnahmen. Ist dieses Konzept nicht allzu starr?

n Fiskalregeln wie die Schuldenbremse können wirksame Instrumente zur Schuldenbegrenzung sein. Damit solche Regeln effektiv sind, braucht es eine konjunkturgerechte Zielgrösse, einen nicht zu komplexen Steuerungsmechanismus und ein sinnvolles Sanktionselement. Gleichzeitig müssen sie einen gewissen Spielraum offen lassen, indem auf aussergewöhnliche Situationen wie Natur­katastrophen oder schwere Rezessionen adäquat reagiert werden kann. Die Schuldenbremse erfüllt diese Kriterien und hat sich bisher in der Praxis gut bewährt. Von einem starren Konzept kann in dieser Hinsicht also keine Rede sein – im Gegenteil.

Der Bundesrat wollte die Schuldenbremse lockern. Wie beurteilen Sie diese Stossrichtung und welches wären die Folgen?

n Der Bundesrat setzte eine Expertenkommission zur Frage ein, ob eine symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos sinnvoll sei. Das Design der Schuldenbremse wirkt heute asymmetrisch: Ein strukturelles Defizit des Bundes ist in den Folgejahren zu kompensieren, während ein struktureller Überschuss voll in den Schuldenabbau fliesst. Die Frage war, ob die durch ungeplante Budget­unter­schreitungen verursachten Kreditreste auch für Zusatzausgaben zur Verfügung stehen sollten? Dabei muss man wissen, dass dem Ausgleichskonto eine wichtige Funktion in der Schuldenbremse zukommt. Es ist das «Gedächtnis» der Schuldenbremse und verhindert damit strategischen Überoptimismus und Budgetkosmetik in der Budgetierungsphase.

«die schuldenbremse hat sich zum exportprodukt entwickelt.»

Die Expertenkommission sprach sich gegen eine symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos zur Erhöhung des Ausgabenspielraums aus. Kreditreste im Rechnungsabschluss sind dem Budgetprozess geschuldet, bei dem die Departemente mit vorsichtigen Budgeteingaben ihren Anteil am Budget zu reservieren versuchen. Kreditreste entstehen demzufolge mit und ohne Schuldenbremse und könnten nur durch eine Veränderung des Budgetprozesses vermieden werden. Unseres Erachtens wären entsprechende Verbesserungen im Budgetprozess sinnvoller als Anpassungen an der Schuldenbremse.

Regeln wie die Schuldenbremse leben nicht vom Buchstaben des Gesetzes alleine: Sie werden getragen von einer Stabilitätskultur. Eine Anpassung der Schulden­bremse könnte als Abkehr von der Stabilitätskultur ausgelegt werden. Ohne eine lebendige Stabilitätskultur ist die Gefahr allerdings gross, dass jedes notwendige Konsolidierungsprogramm im Gestrüpp der politischen Partikularinteressen hängen bleibt und damit die Fiskaldisziplin Schaden nimmt.

Einzelne Politiker meinen, Budgetüberschüsse sollten besser in die AHV statt in den Schuldenabbau gesteckt werden. Was ist Ihre Meinung dazu?

n Man könnte argumentieren, dass aufgrund der demografischen Veränderung in der AHV eine implizite Verschuldung besteht. Folgt man dieser Logik, wäre es einerlei, die Schulden zu senken oder die AHV zu finanzieren. Ich teile diese Sicht nicht. Solange die AHV nicht regelgebunden finanziert wird, unterläuft man mit einem solchen Manöver die Regeln der Schuldenbremse und damit den Geist der Stabilitätskultur.

«eine anpassung der schuldenbremse könnte als abkehr von der stabilitätskultur ausgelegt werden.»

Vergessen wir nicht: Überschüsse in Form ungenutzter Kreditreste deuteten auf übervorsichtiges Budgetieren hin. Dies bedeutet, dass zu viele Steuern erhoben wurden. Konsequenterweise sind ordnungspolitisch, anstelle einer Quersubventionierung der AHV, besser die Schulden abzubauen oder die Steuern zu senken.

Was halten Sie von einer Über­tragung der Schuldenbremse auf die Sozialwerke?

n Herausforderungen wie die demografische Alterung werden den Staatshaushalt in Zukunft massiv belasten. Insbesondere bei der Altersvorsorge und im Gesundheitsbereich steigen die Ausgaben kontinuierlich. Da die Politik bisher keine Gegenmassnahmen getroffen hat, droht auch ausserhalb des Bundesbudgets eine Verschuldung. Die Szenarien des Bundes zeigen den Handlungsbedarf: Ohne strukturelle Reformen blutet die AHV aus: Ab etwa 2030 steht das Kapitalkonto der AHV im Minus – das heisst, die Reserven der AHV sind aufgebraucht. Daher bin ich davon überzeugt, dass die Schuldenbremse adäquat auf die Sozialwerke übertragen werden sollte. Mein Kollege Lars Feld und ich haben entsprechende Vorschläge zur Ausgestaltung gemacht.

Interview: Gerhard Enggist

ZUR PERSON

Christoph A. Schaltegger (45) ist Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Gründungsdekan der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät. Er ist zudem Direktor am Institut für 
Finanzwissenschaften und Finanzrecht (IFF) der Universität St. Gallen. Christoph Schaltegger war Mitglied der Expertengruppe Schuldenbremse des Bundesrats.