Journal des arts et métiers: Dans quelle mesure l’instrument est-il également un facteur de réussite par comparaison aux budgets financiers de nos pays voisins?

n Christoph A. Schaltegger: La comparaison internationale est extrêmement positive pour la Suisse: en Europe et aux Etats-Unis, la dette publique a augmenté massivement ces dernières années. Cette évolution a également affecté nos pays voisins. En Italie, la faillite nationale constituait parfois une menace réelle. En Suisse, par contre, la dette publique totale – mesurée en termes de produit intérieur brut (PIB) – est tombée de 48% en 2003 à environ 30%. Un succès qui a fait parler de lui. Il est donc intéressant de noter que l’Allemagne a par exemple introduit un frein à l’endettement de type suisse en 2009. Du coup, le frein est effectivement devenu un produit d’exportation helvétique: la Pologne, l’Espagne, la Hongrie et la Bulgarie en ont également introduit un. Cependant, le succès d’un tel instrument dépend toujours de la forme concrète et de la situation spécifique d’un pays.

Les critiques ont porté sur l’importance du frein à l’endettement. À quoi ressemblerait le budget fédéral aujourd’hui, sans cet instrument?

n Depuis son entrée en vigueur, la dette brute de la Confédération à elle seule fut ramenée de 124 à un peu moins de 100 milliards de francs. Mesurée en termes de PIB, la dette fédérale a baissé encore plus fortement, passant de 26% à environ 15% aujourd’hui. Néanmoins, c’est précisément dans le débat politique que des doutes se sont accumulés sur l’efficacité réelle du frein. La croissance du PIB réel a été d’environ 24% entre 2003 et 2013, alors qu’elle ne fut que d’environ 16% entre 1993 et 2003. Certains affirment donc que l’évolution positive du niveau de la dette est principalement due aux circonstances macroéconomiques. Michele Salvi et moi-même avons donc étudié cette question scientifiquement.

«frein à l’endettement: il est vraiment devenu un produit d’exportation helvétique!»

Grâce à une analyse contrefactuelle, nous avons pu démontrer que le ratio de la dette fédérale a été réduit de 17 points de pourcentage (pp) entre 2003 et 2010 et ceci grâce au frein à l’endettement. Au cours de la même période, l’application du frein à l’endettement a amélioré le solde budgétaire structurel d’environ 3 pp par an en moyenne. Sur l’ensemble, les données empiriques suggèrent une réduction causale du ratio de la dette fédérale à l’aide du frein à l’endettement. Ce fut donc un facteur de succès décisif dans l’évolution positive du budget fédéral.

Estimez-vous que la réduction de la dette est un objectif valable?

n Les dettes publiques en soi ne sont ni bonne ni mauvaises. Elles permettent d’alléger le fardeau fiscal tout au long du cycle économique et constituent donc un instrument de stabilisation de la politique fiscale et budgétaire. Le frein à l’endette­ment n’empêche pas ce recours modéré à l’endettement, mais constitue une sorte de prévention contre les tentations d’endettement structurel et excessif. Il existe aussi de bonnes raisons de ramener la dette à un niveau modéré. Première­ment, cela renforce la politique budgétaire en cas de récession grave – c’est ce qu’on appelle la résilience. Deuxièmement, des niveaux d’endettement élevés constituent souvent un obstacle à la croissance économique en raison de l’intolérance à l’égard de la dette sur les marchés internationaux des capitaux.

Les dépenses ne doivent pas dépasser les recettes. Ce concept n’est-il pas trop rigide?

n Des règles fiscales comme le frein à l’endettement peuvent constituer des instruments efficaces pour limiter la dette. Pour que ces règles soient efficaces, il faut une valeur cible conforme au cycle économique, un mécanisme de pilotage qui ne soit pas trop complexe et un élément raisonnable de sanctions. Dans le même temps, ils doivent laisser une certaine marge de manœuvre, afin de pouvoir réagir adéquatement à des situations exceptionnelles comme les catastrophes naturelles ou les récessions graves. Le frein à l’endettement répond à ces critères et a fait ses preuves dans la pratique. Il n’y a donc pas de concept rigide à cet égard, bien au contraire.

Le Conseil fédéral voulait assouplir le frein à l’endettement. Comment évaluez-vous cette orientation et quelles en seraient les conséquences?

n Le Conseil fédéral a créé une commission d’experts pour décider si une gestion symétrique du compte de compensation serait judicieuse. La conception du frein à l’endettement semble aujourd’hui asymétrique: un déficit structurel du gouverne­ment fédéral doit être compensé dans les années à venir, tandis qu’un excédent structurel est entièrement affecté à la réduction de la dette. La question était de savoir si le crédit résiduel dû à des déficits budgétaires imprévus devait également être disponible pour des dépenses supplémentaires.

«La mémoire du frein: 
pour empêcher le 
sur-optimisme 
et la cosmétique
budgétaires.»

Il est important de savoir que le compte de péréquation joue un rôle important dans le frein à l’endettement. C’est la «mémoire» du frein à l’endettement et empêche ainsi le sur-optimisme stratégique et la cosmétique budgétaire en phase de budgétisation. La Commission d’experts s’est prononcée contre la gestion symétrique du compte de compensation, afin d’augmenter les possibilités de dépenses. Les soldes créditeurs résiduels dans l’apurement des comptes sont dus au processus budgétaire, dans lequel les départements tentent de réserver leur part du budget avec des propositions prudentes. Par conséquent, le crédit résiduel survient avec ou sans frein à l’endettement et ne peut être évité qu’en modifiant le processus budgétaire. À notre avis, une telle amélioration du processus budgétaire aurait plus de sens que des ajustements au frein à l’endettement. Une règle comme celle du frein à l’endettement ne vit pas seulement grâce au texte de la loi: elles sont aussi soutenues par une culture de la stabilité. Un ajustement du frein pourrait être interprété comme un écart par rapport à la culture de la stabilité telle qu’elle existe. En l’absence d’une culture de stabilité dynamique, toutefois, tout programme d’assainissement nécessaire risque fort d’être pris au piège des intérêts politiques individuels, ce qui porterait atteinte à la discipline budgétaire.

Certains politiciens estiment que les excédents budgétaires feraient mieux d’être investis dans l’AVS, plutôt que dans la réduction de la dette. Qu’en pensez-vous ?

n On pourrait soutenir qu’il existe un endettement implicite dû à l’évolution démographique de l’AVS. Si l’on suit cette logique, la réduction de la dette ou le financement de l’AVS serait tout de même possible. Je ne partage pas ce point de vue.

«il est préférable de réduire les dettes ou les impôts que de financer le déficit de l’avs aves les excédents budgétaires.»

Tant que l’AVS n’est pas financée à taux fixe, cette manœuvre sape les règles du frein à l’endettement et sape ainsi l’esprit de la culture de stabilité. N’oublions pas que les excédents sous la forme de soldes créditeurs non utilisés dénotent une budgétisation trop prudente. Cela signifie que trop d’impôts ont été perçus. Par conséquent, au lieu de subventionner l’AVS par des subventions croisées, il est préférable de réduire les dettes ou les impôts dans un contexte réglementaire.

Que pensez-vous de l’application du frein à l’endettement aux assurances sociales?

n Des défis comme le vieillissement démographique pèseront lourdement sur le budget de l’État au cours des prochaines années. Les dépenses ne cessent d’augmenter, en particulier dans les domaines de la prévoyance vieillesse et des soins de santé. Comme les politiciens n’ont pas encore pris de contre-mesures, il existe un risque d’endettement en dehors du budget fédéral. Les scénarios de la Confédération montrent la nécessité d’agir: en l’absence de réformes structurelles, l’AVS sera saignée à blanc: à partir de 2030 environ, le compte de capital de l’AVS sera dans le rouge, c’est-à-dire que les réserves de l’AVS seraient épuisées. Je suis donc convaincu que le frein à l’endettement doit être correctement appliqué aux assurances sociales. Mon collègue Lars Feld et moi-même avons fait une suggestion allant dans ce sens.

Interview: Gerhard Enggist