Die Debatte, ob die EU-Verträge einer Verfassungsänderung bedürfen, erhitzt die Gemüter. Das ist aussergewöhnlich, denn wer sich mit der Verfassung beschäftigt, hat normalerweise nicht das Für und Wider einer konkreten Vorlage mit ihren Gewinnern und Verlierern im Kopf, sondern die abstrakten Spielregeln einer funktionierenden Demokratie. Und es ist heikel: Die Kraft einer Demokratie hängt vom Vertrauen in den Rechtsstaat ab, und dieses Regelvertrauen betrifft weit mehr das Zustandekommen von Entscheiden als die Entscheide selbst, die einmal jene und einmal die andere Mehrheit begünstigen. Der Zauber der Institutionen bemisst sich daran, wie stark sie die unterlegenen Minderheiten einbinden: Wer den Prozess als fair wahrnimmt, akzeptiert eher auch ein unerwünschtes Ergebnis.
Ungünstig wird es, wenn die Spielregeln selbst mit einem konkreten Vorschlag verkoppelt werden – wenn sich prozedurale und konkrete, parteipolitisch geprägte Fragen überlagern. Im Paket Schweiz–EU ist genau dieser Fall eingetreten. Die prozeduralen Fragen sollten deshalb ohne Scheu vor ideologischer Vereinnahmung in den Vordergrund gestellt werden, im Wissen um die toxische Wirkung eines Zufallsentscheids, wenn das Abstimmungsprozedere selbst zum Gegenstand der Auseinandersetzung wird.
Hier hilft die Verfassungsökonomik von Nobelpreisträger James M. Buchanan. Ihr Kern ist die Unterscheidung zwischen der Verfassungsebene und der Ebene der Tagespolitik. Auf der Verfassungsebene geht es um die allgemeinen Regeln, die den politischen Prozess selbst gestalten – Eigentumsschutz, demokratische Verfahrensrechte, Gewaltenteilung, föderale Kompetenzordnung. Sie wirken langfristig, betreffen alle Bürger unabhängig von ihrer Position und sind nur begrenzt reversibel. Individuen wählen solche Regeln, ohne zu wissen, welche Stellung sie später einnehmen werden; gerade diese Ungewissheit erzeugt ein Interesse an stabilen, machtbegrenzenden Regeln. Hohe Konsensanforderungen schützen hier vor der Ausbeutung von Minderheiten durch temporäre Mehrheiten. Auf der Politikebene dagegen – in der Steuer-, Ausgaben- oder Sozialpolitik – wird später entschieden, unter Kenntnis der eigenen Interessen. Solche Entscheide bleiben politisch korrigierbar, begründen keinen dauerhaften Machtanspruch, und einfache Mehrheiten sind dafür angemessen.
Daraus folgt: Je näher eine Entscheidung an der Verfassungsebene liegt und je stärker sie die grundlegenden Spielregeln verändert, desto höher ist ihr Schadenspotenzial im Fall opportunistischer oder kurzsichtiger Mehrheiten – und desto strenger sollten die Mehrheitserfordernisse sein. Unterschiedliche Hürden sind kein Werturteil über Politikziele, sondern Konsequenz eines regelorientierten Legitimitätsverständnisses.
Damit ist freilich erst die Höhe der Zustimmungsschwelle begründet, noch nicht ihre föderale Form. Denn das «doppelte Mehr» ist kein blosses Konsensquorum. Seine Rechtfertigung liegt anderswo: Buchanan begreift den Bund nicht als organische Einheit, sondern als Vertrag zwischen vorbestehenden Einheiten – den Kantonen –, die ihm als zustimmende Parteien gegenüberstehen. Was auf der Ebene des Individuums der Schleier der Ungewissheit leistet, leistet auf der Ebene des Bundesvertrags die Zustimmung der Kantone: Sie verhindert, dass eine bevölkerungsstarke Mehrheit die Spielregeln des Zusammenschlusses einseitig zulasten der kleineren Partner verschiebt. Das Ständemehr ist insofern kein zusätzliches, sondern ein konstitutiv anderes Schutzelement – es bindet jene Minderheit ein, die nicht über die Zahl, sondern über ihren Status als Vertragspartei definiert ist.
Bleibt die entscheidende Frage: Berührt die dynamische Rechtsübernahme überhaupt die Verfassungsebene – oder bewegt sie sich, wie ihre Befürworter sagen, im Rahmen gewöhnlicher Aussenpolitik, eingehegt durch Schutzklauseln und ein Schiedsgericht? Das Unterscheidungsmerkmal der Verfassungsebene ist nicht die Tragweite eines einzelnen Entscheids, sondern sein Bezug zu den Regeln, nach denen künftig entschieden wird. Und genau hier liegt das Spezifische der dynamischen Übernahme: Zur Abstimmung steht nicht ein bestimmter Rechtsinhalt, sondern die Verpflichtung, künftiges, heute unbekanntes Recht fortlaufend zu übernehmen. Die Stimmbürger entscheiden nicht über eine Regel, sondern über einen Mechanismus der Regelsetzung – unter einem unfreiwilligen Schleier der Ungewissheit, der diesmal nicht ihre eigene spätere Stellung verhüllt, sondern den Inhalt dessen, dem sie zustimmen. Eine solche Vorabbindung künftiger Mehrheiten ist ihrem Wesen nach ein konstitutioneller, kein tagespolitischer Akt – unabhängig davon, wie weit die Schutzklauseln im Einzelfall reichen.
Folgt man dieser Logik der Prozessfairness, ist das «doppelte Mehr» kein unverhältnismässig hohes Quorum. Das einfache Mehr wird dem rechtsstaatlichen Charakter der EU-Verträge aus verfassungsökonomischer Sicht jedenfalls nicht gerecht.
* Direktor des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP), Universität Luzern
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